Бюрократия организаций

3.3 (66.67%) 3 vote

Когда говорят о бюрократии, часто имеют в виду что-то плохое. Она выглядит препятствием к нормальной жизни — тем, что ограничивает права простых людей, заставляя их чувствовать себя маленьким винтиком большого и сложного механизма. С другой стороны, это явление существует на протяжении всей истории человеческой цивилизации. А это означает, что она является чем-то важным и необходимым.

Что такое бюрократия простыми словами

Бюрократия (от французского слова «bureau» — канцелярия и «кратос» — власть) — это способ управления обществом структурой стоящей выше.

Таким образом речь идёт о власти тех людей, которые являются частью механизма управления. При этом обычно речь идёт об обществе, хотя иногда этот термин может употребляться по отношению к сотрудникам фирм или организаций.

Часто это слово используют в тех случаях, когда считают, что соблюдение формальных правил в деятельности должностного лица считается более важным, чем фактическое исполнение своих обязанностей. Однако для правильного понимания этого явления необходимо понимать, что государству для управления гражданами необходим аппарат, который его реализует. Без существования таких людей общество существовать не может.

Негативный оттенок в восприятии бюрократии связан с тем, что, хотя представители этого слоя общества должны выполнять свои обязанности, но иногда, благодаря своему месту в механизме управления, присваивают себе властные полномочия.

Слово «бюрократия» используют для обозначения формализованного порядка действий и тех людей, которые его реализуют.

История бюрократии

Некоторые явления можно глубже понять, изучив их историю. Бюрократия появилась вместе с государством. Впервые её можно было встретить тогда, когда возникали первые монархии: Древний Египет, Китай, Шумер и другие. В это время возникла необходимость в аппарате чиновников, которые могли бы реализовывать распоряжения монарха, ведали распределением благ и осуществляли учёт имеющегося богатства.

Впервые детальным изучением этого понятия впервые занялся социолог и экономист Макс Вебер. Он определил то, что по его мнению представляет собой идеальная бюрократия:

  1. Управление основывается на легальных распоряжениях органов власти. При этом существует иерархия приказов, которые должны выполняться чиновниками.
  2. В процессе деятельности имеет место жёсткая централизация управления. У каждого начальника имеется коллектив подчинённых, которые выполняют его приказы. С другой стороны, он отвечает за результаты их действий.
  3. Труд участников бюрократической системы должен быть узко специализирован. При этом осуществляется чёткое распределение функций.
  4. Выполнение функций всеми участниками системы является подробно регламентированным. Отступления от установленного порядка считаются недопустимыми.
  5. В бюрократической прослойке существует система карьерного роста, основанная на опыте, квалификации, способностях и достигнутых результатах. В этой сфере действуют формализованные правила, которые не должны нарушаться.

Вебер рассматривал бюрократию в качестве положительного явления. По его мнению, она предназначена для того, чтобы сделать управление максимально эффективным. Он полагал, что бюрократические структуры способны осуществлять управление идеальным образом.

Вебер не ограничивался исследованием того, какой она должна быть с идеальной точки зрения, а старался изучать её реальные особенности. В частности, он разделял бюрократию на рациональную и иррациональную. В первом случае он выделял следующие характеристические черты:

  1. Сплочённость и концентрация усилий для достижения поставленных целей.
  2. Бюрократия должна подчиняться правилам, которые носят безличный характер.
  3. Каждый чиновник обязан нести ответственность за предпринятые действия на порученном ему участке работы.
  4. Применение иерархической структуры управления.

К иррациональным проявлением он относил ситуации, в которых функция управления и власть становились самоцелью, препятствуя выполнению поставленных задач. На практике это часто выражается в бездумной бумажной работе, ставшей самоцелью.

Основное понятие

Бюрократия — это классификация управленцев, находящихся в организационной структуре какого-либо предприятия. Работа их при непоколебимой и четкой иерархии выстраивается на основе вертикальных информационных потоков и формализованных способах решения профессиональных задач.

Данный термин также распространяется и на организационную систему управления органов власти, которые преследуют цель максимизировать собственные функции при работе с ведомствами и учрежденными, находящимися в разветвленной структуре исполнительной власти.

При изучении понятия бюрократизма выделяют следующие объекты анализа:

  1. Возникающие противоречия при реализации управления.
  2. Сам процесс труда как управление.
  3. Интересы (личностные и общественные) различных групп, которые принимают непосредственное участие в бюрократии.

Теория бюрократии Макса Вебера

Автор теории, экономист, социолог и историк М. Вебер, посвятил изучению феномена бюрократизации много времени. Но появление термина «бюрократия» — это заслуга экономического деятеля Винсента де Гурнэ. Он ввел в свое время это понятие для того, чтобы обозначить исполнительную власть. А благодаря Веберу, теория бюрократии начала свой путь изучения.

Ученым были предложены следующие принципы концепции бюрократии:

  • иерархия в построении предприятия или организации;
  • иерархическая направленность приказов;
  • подчинение работника нижнего уровня вышестоящему, и ответственность вышестоящего за действия своих подчиненных нижнего уровня;
  • разделение и специализация труда по функционалу;
  • продвижение по должностям, основанное на опыте и навыках, которые поддаются измерениям при помощи определенных стандартов;
  • коммуникативная система ориентаций.

Также Вебер выделял такое понятие как рациональная бюрократия, которую можно характеризовать следующим образом:

  1. Появление высокопрофессиональных работников, благодаря четкому разделению труда.
  2. Четкая ступенчатая (иерархическая) система подчинения.
  3. Общие формальные правила и стандарты, которые обеспечивают однозначность выполняемых задач.
  4. Выполнение прописанных обязанностей лицами, независимо от качества и индивидуальных характеристик работника.
  5. Прием и увольнение работников на основании квалификационных требований и причин.

Теория бюрократизма Мертона

Но социолог Мертон считал, что современная концепция бюрократии заключается в переносе основного акцента с целей организации или предприятия на ее средства, что, в результате, замедляет процесс на пути к достижению определенных целей.

Как отмечал Мертон, чаще всего трудности в бюрократизированных структурах возникают в связи с преувеличением значения норм, процедур и правил. Можно выделить следующие негативные социальные черты бюрократизированной формы управления:

  • игнорирование природы человека;
  • отчуждение от других людей;
  • ограничение на высказывание собственных взглядов, особенно противоречащих общему образу мышления;
  • приспособленчество;
  • подчинение личных целей сотрудников целям предприятия;
  • отсутствие неформальных межличностных отношений.

Виды бюрократии: классическая или аппаратная бюрократическая система

Следует выделять три основных вида бюрократии: классическую, профессиональную и адхократию.

Классическая бюрократия – это тип работников управления, которые в слабой мере или даже совершенно не используют профессиональные умения, так как их обязанность заключается в выполнении ограниченных управленческих функций. Такой вид чаще всего встречается в министерствах и учреждениях высшего управленческого звена. Обычно такие учреждения не поддаются изменениям из внешней среды.

Профессиональная бюрократическая система

Профессиональная бюрократия – это тип управляющих, которые основывают свою работу на практических знаниях и теоретических аспектах в узких областях своей деятельности. При этом такие управляющие ограниченны ролевыми требованиями в учреждении.

Адхократия

Адхократия – это форма управления, состоящая из сотрудников организации, которые высокопрофессионально выполняют свои обязанности. Обычно при адхократии группа специалистов эффективно и быстро решает поставленные задачи, в соответствии с определенной ситуацией.

Главное отличие адхократии от идеальной модели бюрократии, которую выделял Вебер, заключается в том, что в ней отсутствует строгое разделение трудовой деятельности и минимизируется формализация отношений и деятельности.

Разновидности бюрократии

Исследователи рассматривают три разновидности бюрократии: классическую, профессиональную и адхократию. Далее они будут рассмотрены более подробно.

3.1. Классический тип

В этом случае задачей является выполнение общих управленческих задач на основе следования общепринятым правилам. Такому способу организации работы свойственны следующие преимущества:

  • Деятельность происходит в соответствии с унифицированными правилами и процедурами.
  • Организация работы с течением времени не меняется.
  • Управление осуществляется централизованно.
  • Каждый участник системы действует на основе разделения труда и имеет свои чётко определённые функции.

Перечисленные факторы способствуют эффективности решения поставленных задач. Сильной стороной такого варианта бюрократии является эффективная организация работы на основе простоты и понятности каждого действия, включённого в систему.

Однако использование классической формы связано с наличием серьёзных недостатков:

  • Люди, которые трудятся в составе этой системы имеют слабую мотивацию, что существенно снижает эффективность работы.
  • Поскольку в большинстве случаев обязанности являются простыми и чётко определёнными, профессиональные и творческие способности играют незначительную роль. В такой деятельности им трудно найти какое-либо применение.
  • Слабым местом в функционировании классической бюрократии является возникновение сложных и непредвиденных ситуаций, требующих нестандартного подхода. Часто в таких условиях действия не являются эффективными, так как они не предусмотрены установленными правилами и требуют нестандартных подходов и решений.

Такая форма работы активно применяется в сфере государственного управления и активно используется в работе бюджетных организаций и предприятий, которые находятся в государственной собственности.

3.2. Профессиональные бюрократические структуры

Бюрократия имеет свои преимущества, связанные с чёткой организации деятельности. В рассматриваемом типе структур они соединяются с теми, которые основаны на профессионализме и использовании интеллектуального потенциала работников.

Отличительными особенностями профессиональной бюрократии являются:

  1. При определении конкретного способа организации работы и функций отдельных сотрудников основную роль играют стоящие перед бюрократической структурой задачи.
  2. При этом походе к управлению распределение обязанностей между сотрудниками менее формально по сравнению с классическим типом.
  3. Каждому начальнику на участке, за который он отвечает даётся большая степень самостоятельности в принятии решений.
  4. Для сотрудников является характерным высокий уровень компетентности.

При таком способе организации работы существуют следующие преимущества:

  • Профессиональная бюрократическая система способна эффективно решать различные типы задач, в том числе нестандартного типа.
  • Высокая степень мотивации не только отдельных сотрудников, но и организации в целом.
  • Организация работы такова, что сотрудникам даётся возможность в своей работе применять творческий подход.

Хотя профессиональная бюрократия эффективна, однако и такой способ организации труда имеет определённые недостатки:

  • В этой структуре власть предоставляется не только посредством административных методов, но и на основе способностей, уровня экспертности. Здесь осуществление руководства требует высокого уровня компетенции, что не всегда является достижимым.
  • В такой организации особенно важно найти подходящих сотрудников, у которых имеется соответствующий уровень профессионализма. Однако это не всегда осуществимо в полной мере — не всегда есть возможность найти профессионала.
  • Если отсутствуют перспективы развития, то это приводит к снижению уровня мотивации.

Такой вариант организации является более эффективным. Однако для своего функционирования он требует найма квалифицированных и людей творческого склада, эффективное руководство которыми требует высокого профессионализма руководителей.

3.3. Использование адхократии

Этот вид бюрократической организации можно рассматривать в качестве наименее формального варианта. В этом случае осуществляется временное объединение специалистов для решения конкретных задач. Для этого привлекают таких сотрудников, знания и опыт которых могут пригодится для выполнения работы.

При организации работ таким образом обычно отсутствует чёткая иерархия сотрудников. Форма организации работы выбирается такой, которая наилучшим образом будет соответствовать выполняемым задачам.

Почему бывают злоупотребления

Хотя обществу необходимо наличие лиц, которые выполняют управленческие задачи, тем не менее в этой сфере присутствуют злоупотребления. Они могут быть обусловлены различными причинами:

  1. Иногда действующие законы таковы, что некоторые юридические понятия и процедуры недостаточно детализированы. В таких случаях для принятия решения чиновнику приходится самому делать выбор. Такая ситуация фактически даёт ему некоторую власть над просителем.
  2. Законодательство представляет собой очень сложную систему. Различные законы могут быть приняты таким образом, что их положения в каких-то деталях могут противоречить друг другу. В таком случае перед чиновником возникает два варианта действий, среди которых он должен выбрать.
  3. Иногда закон чётко формулирует правила, но они расходятся с житейским здравым смыслом. Примером такой ситуации является необходимость ежегодно подтверждать инвалидность одноногому калеке. В таком случае бюрократ, требующий выполнения закона, выглядит жестоким, но на самом деле он просто выполняет свои обязанности.
  4. Среди бюрократов, как и среди других людей, существуют преступники, которые совершают злоупотребления. Борьба с ними является задачей правоохранительных органов.

Для того, чтобы устранить проблемы в деятельности, нужно бороться с теми, кто совершает нарушения. Кроме того, важно совершенствовать действующие нормативные акты, устраняя неоднозначности и приводя их в соответствие с сегодняшними требованиями.

Зачем бюрократия нужна

Без неё государство не сможет выполнять свои функции. Например, при рождении второго ребёнка в России молодой семье предоставляется материнский капитал. Он может быть использован для строго определённых целей. Чтобы это проконтролировать, государство не выдаёт деньги на руки владельцу, а проверяет, на что он хочет его потратить и по его заявлению выполняет перечисление средств. На всех стадиях этого процесса чиновники (работники Пенсионного фонда) выполняют определённую работу для того, чтобы обеспечить матери возможность использовать полученную сумму. Аналогичным образом бюрократия действует в других сферах жизни общества.

Заключение

Негативное восприятие бюрократии обычно обусловлено тем, что простой человек часто ощущает зависимость от решений того или иного чиновника. Он должен выполнять свои должностные обязанности, следовать установленным правилам, но не обладать властью над гражданами.

Смотрите также видео «Развитие бюрократии»:

Государственный аппарат существует и отнюдь не собирается самоликвидироваться. Если бы кто-то попытался совершить нечто подобное, это привело бы к немедленной катастрофе. Без действия бюрократических (в веберовском смысле слова) механизмов современное общество не могло бы и дня прожить. Мало кто из критиков бюрократии пытается увидеть реальные истоки и принципы ее многовекового существования. Между тем, все многообразие трактовок бюрократии можно свести к следующим основным типам.

Все многообразие трактовок бюрократии, по существу, можно свести к следующим основным типам:

  • Концепция Вебера — Вильсона;
  • «Имперская» («азиатская»);
  • «Реалистическая». 1. Концепция Вебера — Вильсона

В начале XX в. немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии (Weber М. Theory of social and economic organization. New York, 1964). Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости было невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были неопределенны, а главное — во всем господствовали произвол, личное усмотрение. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону. 📌 Реклама Отключить

Впрочем, патриархальная система имела и свои удобства. Найдя личный контакт с «нужным лицом», проситель мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону) решить свое дело. Между ними возникали не формально-деловые, а теплые, порой дружеские отношения. Однако недостатки такой системы явно перевешивали. Поэтому в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с законодательством и процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний.

Словом, организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер. Он указывал, что этот тип управления, хотя он возник в таких бюрократических государствах, как Пруссия, становился преобладающим во всех политических системах и, более того, во всех организациях, в которых управление осуществлялось в крупном масштабе.

📌 Реклама Отключить

В своем определении бюрократии Вебер стремился выделить общие черты для всех современных административных систем. Он указывал десять таких черт, но для удобства они могут быть сведены к четырем главным признакам:

  1. компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;
  2. иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;
  3. вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;
  4. все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Из его модели бюрократии следует, что эффективность может быть достигнута благодаря рациональному разделению труда и четкому определению сфер компетенции. Если рассмотреть элементы веберовской модели бюрократии, то каждый из них соответствует этому критерию эффективности. Основным признаком бюрократии является систематическое разделение труда, при помощи которого административные проблемы разбиваются на поддающиеся решению задачи. 📌 Реклама Отключить

Другие признаки бюрократии служат той же цели. Ее безличный характергарантирует отсутствие фаворитизма в подборе персонала, который назначается в соответствии с индивидуальными достижениями, в самой управленческой деятельности, свободной от непредсказуемости личных связей. Подчиненность правилам позволяет бюрократии вести большое число дел единообразно, тогда как наличие процедур для изменения этих правил освобождает от ограничений традиции.

В американской административной науке ту же идею развивал в конце XIX в. будущий президент США Вудро Вильсон. Его главный труд по этой проблеме, считающийся классикой и источником вдохновения для многих поколений американских администраторов, — «Изучение администрации» (Wilson Woodrow The study of Administration) был опубликован в 1887 г.

Основные идеи Вильсона таковы:

📌 Реклама Отключить

  • в любой системе управления существует единый управляющий центр как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности;
  • структурное сходство всех современных правительств;
  • отделение управления от политики;
  • профессионализм служащих;
  • организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;
  • наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Как видно, Вебер и Вильсон с разных сторон сформулировали в сущности аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация — технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее выше всех прочих видов. Другими словами, бюрократия — это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью. Можно выделить три ее главных «идеологических» постулата: 📌 Реклама Отключить

  • бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», не вмешиваясь при этом в политический процесс;
  • это наилучшая из всех возможных форм организации;
  • важнейшее ее достоинство — независимость от воздействия субъективных (человеческих) влияний на принятие решений.

Однако исследования реальной работы организаций говорят о том, что следование бюрократическим нормам может не только способствовать, но и препятствовать эффективности. Это происходит потому, что принципам бюрократической организации сопутствуют существенные дисфункциональные эффекты, которые тем более выражены, чем более последовательно применяются эти принципы. Следование правилам может привести к отсутствию гибкости. Безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность. Иерархия часто препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы. 📌 Реклама Отключить

Наиболее точный подход, как нам представляется, был обозначен К. Марксом в работе «К критике гегелевской философии права». Вот некоторые его выражения:

  • бюрократия есть «государственный формализм» гражданского общества;
  • бюрократия составляет особое замкнутое общество в государстве;
  • бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства.

2. «Имперская» («азиатская») модель

Эта модель наиболее полное воплощение получила в азиатских империях. Ее классическая форма — китайская бюрократия. О ней у нас ходят легенды, представляющие ее едва ли не образцом государственной службы. На самом деле «китайская модель», несмотря на некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (система экзаменов на право получения должности плюс ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна.

📌 Реклама Отключить

Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском смысле. Император (Сын Небес) был единственным собственником всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управляющими императорской собственностью. Человеческая же природа рассматривалась как сочетание света и тьмы, т.е. хорошего и плохого — инь и янь. Отсюда и задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына Небес.

Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности кандидатов служить императору и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы независимо от меняющихся исторических условий и обстоятельств.

📌 Реклама Отключить

Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов. К числу таких механизмов подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости императора можно отнести:

  • отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма;
  • постоянный избыток кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не давало гарантий успеха);
  • крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, нередко составлявший лишь несколько лет), а это лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей;
  • личную зависимость всех чиновников от императора;
  • жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. Например, запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам одного клана служить в одной провинции, запрет на браки из числа местных жителей, запрет на приобретение собственности под юрисдикцией чиновника;
  • финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего расходы, связанные с получением должности). Его благополучие зависело от умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу. Это неизбежно превращало чиновника в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями — страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своем будущем и т.п.;
  • отсутствие у чиновников каких-либо личных либо корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений. Все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушать и потому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью (это одно из ключевых отличий китайских чиновников от «веберовских» бюрократов);
  • особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров); практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни; отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император; и, конечно, личной системы всех назначений.

Известный китаевед Л.С. Переломов, анализируя влияние политической доктрины на организацию китайской администрации, перечисляет близкий набор механизмов, содержавшихся в виде системы предписаний в легизме — политическом учении, практически лежавшем в основе всей китайской государственной системы: 📌 Реклама Отключить

  • систематическое обновление аппарата;
  • равные возможности для чиновников;
  • четкая градация внутри самого правящего класса;
  • унификация мышления чиновничества;
  • цензорский надзор;
  • строгая личная ответственность чиновника.

Система, позволявшая держать бюрократов «в узде», была глубоко эшелонированной, с большим запасом прочности. Это показывает понимание основателями опасности от недостаточно подконтрольной бюрократии.

3. Российская специфика

Что же касается России, то в ней сочетались различные варианты «имперской» модели: до XVIII в. доминировало сочетание византийского и татарского вариантов, причем последний в свою очередь использовал в огрубленном виде элементы китайского образца (в частности, в сборе налогов). С петровскими реформами в него добавились элементы, заимствованные из европейского абсолютизма, т.е. у «полуимперского» варианта. С XIX века, а особенно со второй его половины — со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель «государевой службы» все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс.

📌 Реклама Отключить

Бюрократия (бюрократизм как производное явление) представляет собой такую форму осуществления власти (прежде всего государственной), при которой имеет место подмена общей воли организации (общества, граждан) волей группы лиц.

Такая подмена инициируется многими причинами: нерациональным построением государственного аппарата, в котором немало дублирующих, параллельных структур; отсутствием или слабым правовым регулированием процессов управления с точки зрения как материальных, так и процессуальных норм; низким уровнем контроля за соблюдением установленных процедур; недостаточной профессиональной подготовкой политических деятелей и государственных служащих.

Реалии истории и современности убедительно показывают, что при бюрократизме идет подмена не только воли, но и интересов и целей. Отсюда культ руководителя, мессианское мышление чуть ли не каждого «начальника», замкнутость, верноподданность окружения, скрытые механизмы подбора кадров и многое другое. Бюрократизм приводит к тому, что в результате подмены групповые интересы, цели и воля начинают выдаваться за общие. Власти в таких случаях делают вид, что они действуют от имени и по поручению всех и что они ни говорят и ни вершат, то все якобы во благо всех, для пользы и развития, хотя все имеют по соответствующим вопросам иное, часто противоположное мнение. Формализм, чинопочитание, многописание и т.п. — есть не что иное, как атрибутика бюрократизма, его оформление, сокрытие за «внешним» сути «внутреннего» — использование власти ради личной корысти.

📌 Реклама Отключить

4. Бюрократия и бюрократизм

Существует смешение понятий, часто являющееся источником путаницы и взаимного непонимания людей. В отличие от бюрократического способа организации управлениябюрократизм — болезнь общемировая, в той или иной степени распространенная почти во всех странах. По масштабам и количеству приносимого человечеству зла она, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды.

В точном смысле слова бюрократизм означает власть » бюро», т.е. письменного стола, — не народа, даже не конкретного лица, а должностной позиции. Иными словами, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть. Система рационального отправления дел из инструмента превращается в самодовлеющую машину.

Чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным исполнителем, как полагал Вебер. Он склонен использовать свое положение для собственной выгоды. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат порой стремится навязать обществу собственный интерес как якобы всеобщий. Другой объективной основой для перерождения рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из мнимой монополии чиновника на компетентность, оставляющей за обычными людьми лишь роль просителей, ходатаев.

📌 Реклама Отключить

Поскольку первая задача чиновника — обеспечить соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то постепенно она превращается в самоцель. Рациональная в своей основе форма приобретает черты бессмысленного ритуала, а содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания проблем, встающих перед аппаратом, отдельными его звеньями и служащими.

Для понимания логики бюрократической машины важен известный закон Паркинсона:бюрократическая организация стремится к неограниченному расширению своего влияния. При этом не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел — скорее наоборот. Максимизация масштабов и сферы своего контроля при минимизации ответственности — вот бюрократический идеал.

Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, канцелярщиной и т.п. Однако эти внешние симптомы болезни неправомерно смешивают с ее внутренним содержанием, которое еще В.И. Ленин удачно определил как подчинение интересов дела интересам карьеры.

📌 Реклама Отключить

Бюрократизм включает следующие компоненты:

  • в политическом аспекте — чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;
  • социальном — отчуждение этой власти от народа;
  • организационном — канцеляристская подмена содержания формой;
  • морально-психологическом — бюрократическая деформация сознания.

5. Новые веяния и подходы: реалистическая концепция

Обратимся теперь к той трактовке бюрократии, которая названа реалистической. Фактически именно она является сейчас господствующей в странах западной демократии. По сути, речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели.

Другой, во многом альтернативный подход начал формироваться в 70-е гг. прошлого века усилиями в основном американских авторов. Выражая общий дух во многом революционного для Запада времени конца 60-х — начала 70-х гг., они подвергли фундаментальной критике само стремление представить бюрократию высшей формой организации, позволяющей наилучшим образом решать проблемы современной цивилизации. Появились концепции «отзывчивой» администрации, полицентризма, «плоских» структур и т.д.

📌 Реклама Отключить

Сегодня в мировой практике уже осознана первостепенная роль в управлении, в том числе и государственном, культурных факторов, формирования новой культуры государственной службы. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех.

Еще одна сторона процесса принципиальных изменений в государственной службе — это ее поворот в сторону людей. Гражданин рассматривается как своего рода»клиент» государственных учреждений. Из статуса подопечного, просителя он переходит в статус реализующего свои права потребителя оказываемых ему государством услуг.

В целом происходящий в последние десятилетия пересмотр принципов госслужбы можно свести к следующим направлениям:

  • анализ и институционализация политической роли бюрократии и механизмов реализации ею своих корпоративных интересов;
  • поиск оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации;
  • уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских» структур и т.п.;
  • децентрализация, удешевление, сокращение администрации;
  • ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»;
  • введение менеджмента и даже маркетинга в значительной части госслужбы;
  • максимально возможная открытость, «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан;
  • значительное повышение внимания к культурным и морально-этическим аспектам госслужбы.

Любопытны аспекты борьбы с бюрократией. Традиционно те, кто находится за пределами власти, с удовольствием разоблачают и критикуют бюрократические измышления в формировании и реализации власти. Каждый уважающий себя оппозиционер считал и считает своим долгом обвинять действующую власть в бюрократизме. Но стоит тем же самым лицам, движениям прийти к власти, овладеть государственным аппаратом, как они часто воспроизводят бюрократию, причем не меньшую, чем свергнутая. 📌 Реклама Отключить

Государственный аппарат существует и отнюдь не собирается самоликвидироваться. Если бы какой-нибудь захвативший власть безумец попытался сделать что-то подобное, это привело бы общество к немедленной катастрофе. Получается, что объекты и субъекты критики бюрократизма меняются местами, создавая в общественном мнении впечатление борьбы с бюрократизмом, а он воссоздается то в одной, то в другой формации, то в одном, то в другом типе государства. Мало кто из исследователей пытается увидеть реальные истоки его многовекового существования.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *